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日志

 
 

去年“土地财政”创新高:地方卖地收入超四万亿  

2015-02-04 01:51:41|  分类: 股市 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  日前,财政部公布了最新2014年财政收支情况:地方政府性基金收入4.99万亿,其中国有土地使用权出让收入4.26万亿,同比增加1340亿元,增长3.2%。
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  地方卖地收入屡创新高,显示地方政府仍严重依赖土地财政。

  卖地收入超预期17%
国有土地使用权出让收入通常由四项政府性基金收入构成,其中土地出让金收入占国有土地使用权出让收入约95%。

  2014年财政预算报告曾对国有土地出让收入主动下调。《每日经济新闻》记者查询了解到,预算报告对地方政府性基金本级收入为4.31万亿元,下降10.1%。其中,国有土地使用权出让收入3.63万亿元,下降11.8%。

  2014年,地产市场萎靡不振,土地成交下滑并时有流拍的案例发生,但最终地方国有土地使用权出让收入不仅没有下降,反而比预算收入增长17%。不过,与2013年地方政府出让收入同比增速44.6%相比,增速已大幅放缓。

  上海财经大学教授邓淑莲对《每日经济新闻》记者表示,2014年地方财政收入下滑,中央对地方发行债务有严格限制,加上平台清理,地方政府只能从土地出让收入上打主意,“对地方政府而言,寻找资金最有效、最方便也最安全的渠道就是土地出让收入,虽然土地价格下来,但是地方可以加大土地的供应量。”

  财政部数据显示,地方一般公共财政收入(本级)7.59万亿元。就是说,地方卖地收入已超过地方公共财政收入的一半。

  此外,土地及房地产相关的税种还包括地方小税种。财政部数据显示:契税3986亿元,同比增长3.7%;土地增值税3914亿元,同比增长18.8%;耕地占用税2059亿元,同比增长13.8%;城镇土地使用税1993亿元,同比增长15.9%。几项数据相加为1.2万亿元。

  另外,房地产营业税5627亿元,房地产企业所得税2961亿元,部分归地方政府。
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  将化解财政收支矛盾

  在经济形势下滑的背景下,全国财政收入增速也创下23年来历史新低。2014年全国一般公共财政收入14.04万亿元,比上年增加11140亿元,增长8.6%。

  财政部称,受工业生产、消费、投资、进出口、企业利润等指标增幅均不同程度回落,增值税、营业税、进口环节税收、企业所得税等主体税种增幅相应放缓。另外,PPI持续下降影响以现价计算的财政收入增长,再加上房地产市场影响等。

  在财政支出方面,全国一般公共财政支出151662万亿元,比上年增加11449万亿元,增长8.2%。有地方财政人士向记者表示,随着地方财政收入减缓,地方刚性支出并没有减少,很多财政支出都等着中央转移支付的救济。2015年地方纷纷下调了财政收入,预计地方政府支出会更加困难。

  财政部称,在财政收支矛盾十分突出的情况下,财政部门认真落实积极的财政政策,着力优化财政支出结构,盘活财政存量,用好财政增量,促进各项社会事业发展。

  邓淑莲说,目前宏观税负已经很高了,增加任何税费都会增加公民的负担,因此财政改革重点是需要调结构,把支出规模压下来,同时加强预算管理,盘活大量的沉淀资金,并在预算执行过程中提高资金的使用效率。
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土地财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫第二财政。中国大陆搞城市经营和土地财政,最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制,政府要先收购私有土地,进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制,往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁,低价收购他人的土地使用权,并不是公平交易,以此牟取暴利,造成民怨沸腾。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》,而不是全国人大的《物权法》。
在中国,土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情。这十几年,中国城市建设突飞猛进,其奥秘就在城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展,市民生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。
第一,土地财政恶化了国民收入分配,抑制了民间投资。本世纪初,就有财政专家研究提出,当时中国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施,大力调整国民收入分配格局,但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是,土地收入大多集中用于城市,城乡差距和和地区差距,不仅没有缩小,反而更加扩大了。

第二,政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端,过度的发展占用了大量社会资源,与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。

第三,更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。土地出让收入由本级政府“自收自支”,长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈,老百姓深恶痛绝。在此过程中,少数党政干部财大气粗,挥金如土,为所欲为;同时“土地寻租”活动愈演愈烈,公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜,公众反应强烈。

第四,土地财政机制不改变,保护耕地、保护农民的合法土地权益,只能流于空谈。同时,土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。而在中国现实中,由于集体土地不能开发房地产,现有的开发商其实处于天然垄断地位,这使其有可能大肆抬高房价,广大中低收入市民的住房问题,很难得到解决。

总的来看,在中国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是,随着改革的深入,其制度弊端也越来越明显、突出,已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后,应该切实落实科学发展观,让土地财政逐步退隐历史舞台。

中国主要是借鉴香港的土地批租制。但是,香港的土地管理与土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。而恰恰这一点,我们没有学。

之所以如此,也是由当时复杂的历史条件决定的。上世纪80年代中后期,国家土地管理局成立,负责统管全国城乡地政,逐步推行有偿使用土地制度改革。然而,当时许多地方政府和一些中央政府部门,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢。

当时的主要矛盾,是如何推进土地有偿使用制度改革。在这种情况下,土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能,可以说是一种历史的必然。但历史不会有终点。旧的矛盾解决了,新的矛盾随之产生。

随着市场经济体制的确立,大约在20世纪末期,土地有偿使用制度全面建立起来,土地财政也逐步形成,政府经营土地的弊端才越来越显现出来。如果说,当年学香港只学了一半甚至不到一半,是个历史的欠账,那么,这个欠账总归要还,恐怕到了该还账的时候了。
土地财政的根源是否在于分税制,一直遭遇业内人士的激辩。

有人认为,1994年的分税制改革后,财权过分集中在中央政府,地方的财权和事权不对称,地方不得不另辟财源,土地财政应运而生。这个分析看上去有道理,但并不准确,地方财政赤字的主要原因是支出增长过快,特别是金融危机期间,执行拉动内需的政策,各地无不大干快上,地铁、公路、机场等基础设施投资猛增。支出超过收入,地方政府只好用卖地收入和土地抵押贷款弥补不足。

用土地作为抵押,获得银行贷款,这是土地财政的重要组成部分。地价不仅影响卖地收入,而且在很大程度上决定了地方政府债务融资的规模。官方数字表明,截至去年年底,全国共有各类地方政府融资平台8000多个,贷款余额8万多亿,相当于中央和地方政府一年的财政预算总收入。

“土地改革的核心矛盾在于征地改革,征地制度难以破除的原因在于地方政府对土地财政的依赖。”在不少代表看来,所谓土地财政依赖症,即是指地方卖地收入占到了地方可支配财政收入的一半以上,甚至更多。很不幸,全国绝大部分城市都患上了土地财政依赖症。

虽然两会上,各个界别的委员和代表们对于这个事情都痛心疾首,表示必须改马上改。而作为当政者来说,或许才真正能体会个中滋味。但是地方政府却不能这么做,因为土地是国有资产,土地价格最起码要地市一级政府才有决定权。于是,每次只能在明明没有市场的情况下,仍然要去卖地,地卖不出去,再上报,再等降价。等地方政府反映完了,市场可能已经出现了变化。

对于分税制改革,早在2009年12月31日,李炜光教授就曾表示:我们说的土地财政它造成了今天这个局面,就是说地方政府要追求GDP、要追求地方的财政收入。
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